刘协打算对帝国的行政体系进行一番重构，所以选中了离许都很近的阳翟当作试验田。

怎么改革呢？当然要从社会底层开始。他首先整顿了村一级的行政体系。

由于阳翟是推进“庄园”制度的先进县，县内原有的自然村落正在解体，人口逐渐散布到阡陌之间，而村庄则因人口外流而空心化。

当地的官员在刘协指导下，按照大致一百户一个行政村的规模进行拆分和组合，同时兼顾山川地理的自然界限，将小村落并入大村落，大村落拆分成若干小村落，使每个村的人口大致相当。

在这个过程中，刘协令地方官刻意对那些因同一宗族而形成的村落进行拆解，划进不同的自然村里面，使其无法形成凝聚力。

实际上，庄园制和嫡庶同权已经让那些大家族走向分崩离析了，现在只不过是在滚下山的石头上再踹一脚而已。

行政村划分完毕后，刘协组织村民进行无记名投票，以选出本村的村长。

村长基本没有什么权力。他的主要职责有两项：

1、礼仪，村里的婚丧嫁娶，都由村长出面主持；

而礼仪的大致规范，是由礼部制定的。这样一来，即使是人缘不好的人，红白事也不至于冷了场；家里很有钱的人，办事时也摆不了太大的排场，避免了攀比。

2、召集和通知。当上级官府有什么通知时，由村长挨家挨户通知到位。如果有什么徭役任务、兵役召集、田赋征收等事务时，他也有组织之权。

不过，徭役、田赋等事项都有严格的国家标准，村长无权增减。既然不具备任何裁量权，那么村民们也不需要看村长的脸色。

这个时代也不存在什么村集体的财产，村长的职权又小，所以村长职权不会成为黑恶势力的遮羞布。

从选举的结果看，村长往往是由村里德高望重的长者担任。

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自然村往上，便是乡一级。

待自然村村长选举结束后，刘协组织原任乡长召集本乡各位村长开会，采用无记名投票的办法选举新乡长。

乡长一经选出，则原来由县令任命的乡长就自然去职了（当然也有不少原乡长获选留任的），并且从此以后县令无权定夺乡长的人选。

乡长的职权同样很小，基本上只有上传下达、统计、召集和协调的职责，属于一个服务型的岗位。

除了乡长和他的若干助手，每个乡还设了几个“所”，包括治安所、教育所、税所等，但这些所不属于乡长的下属机构，而是县级机构的分支。

乡和村这两级组织的职能都很简单，权力也非常有限，因此算不上是两个政府级别。

即使如此，实现这两级主官的民主化选举，也具有重大的意义。从此以后，县令、太守等更高级别的官员将失去任免乡长、村长的权力，对于乡长、村长职权内的事务也便没有了决定权。

刘协一直在进行行政体系的扁平化改革，削减乡、村这两级官员的权力，也是这种努力的一部分。

所以，县级政府将成为真正的底层政府，拥有较为完备的机构，且县令和县衙主要官员的职权较大。

县令要选举产生，但该怎么选呢？

普选？好像很公平，但因为消息闭塞，县内百姓对县令的候选人并不熟悉。当投票人根本不认识那些候选人的时候，所谓的民主投票就是一个笑话。

而且，还有一个因素也不能忽视：普选的成本太高了！农民们大都过着男耕女织的忙碌生活，他们没有时间去关心政治。

由于从来没有搞过地方官的选举，刘协也没什么经验，只能走一步看一步，摸着石头过河。

他先是在县里张贴了大量告示，以征募有意竞选县令的候选人，条件是华夏族和“士”身份。士身份是由士师府根据规则授予的，对象一般是优秀太学生、优秀科技人才、各领域专家、归乡侯爵、道德典范等。

县令的吸引力还是很不错的，先后有十来个人报了名。

然后，刘协组织候选人开展当众演讲、登坛辩论、写公开信等形式的活动，以便让候选人与公众接触。

经过两个月的酝酿之后，刘协召集村长、士人进行无记名投票，选出了中国历史上第一个民选县长陈棕铭。

竞选完成后，陈棕铭与前任县长进行了交接，正式走马上任。

刘协与随行大臣们一起，对县令的职权进行了界定：

1、阳翟县脱离颍川郡，由丞相府直辖，直到下一步的改革完成；

2、县令可以调整各局局长的职务，包括罢免、任命、改任等。但每一次任免决定，县令都必须书面说明做出该任免决定的理由，交由司士署备案。

这个是为了防止县令结党营私。他任命的官员如果发生了职务犯罪，县令将承担连带责任。

3、县令掌握全县的行政权，修路、筑堤、造桥、开河等事项，都由县令决定。

4、原属于县令的司法、征税、公安、监察等职权，上挂到上级部门，不归县令管。所以，县令当不了县里的土皇帝，他的行为不仅受到全县百姓的监督，也受到监察部门的监督。

由于没有经验，刘协在阳翟驻跸了两个多月，才把民选县令的事情办妥。

接下来，刘协令周不疑牵头，参照阳翟的经验，对周边的襄城、长社、颍阳三县开启同样的改革。

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由于有了阳翟的经验，相信民选县长的制度就可以很快推广开来。

县级以上，还有郡和州这两个行政级别。

郡的范围，大概相当于现在的地级市，每个郡一般包含10个县左右（汉代的县比现在小一些，所以分的县更多）。

州则是一个比较大的行政区，两汉全盛期共分了十三个州，所以每个州的大小相当于现在两到三个省。

既然要行政扁平化，那么行政级别当然越少越好。

接下来，刘协打算把州和郡这两级省并成一个级别——国。

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